2014年，中央政府發布了以“全面深化農村改革”為主題的“一號文件”，預示著新一輪土地改革即將全面推廣。“人—地”歷來是最核心、最根本的社會關系，牽一發而動全身，從古至今每一次調整都伴隨著巨大的社會變遷。這一次更會如此。

三十多年前，家庭聯產承包責任制的產生、推廣是為了解決中國的溫飽問題。如今，當人們不再為溫飽而擔憂，這一制度的歷史作用逐漸消退。

當大量青壯勞力涌入城市，農村土地開始撂荒時，部分留守的農民便開始自發的流轉土地，集中耕種。

早在2001年，土地流轉已開始在民間自發進行。一位老農曾介紹道，收集土地耕種的初衷就是不忍看著大片的土地撂荒。

那時，土地轉入者須替原承包者交納“村提留、鄉統籌”，有些地區后者還要向前者收取一定費用。2005年國家取消一切農業稅費后，種地的負擔沒有了，土地流入者轉而向流出者支付流轉費。自此，土地流轉開始大量出現。

隨著農村土地自發性流轉越來越多，中央政府開始推動新一輪土地改革。2008年，時任中共中央總書記的胡錦濤前往安徽小崗村考察時表示，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權。當年10月，十七屆三中全會發布了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。從那時起，土地流轉從農民自發轉變為政府推動，全國各地紛紛展開試點。

2008年，重慶、成都成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，組建了全國首個農村土地交易所。同年，全國首家工商注冊農地流轉合作社——山東棗莊徐莊鎮農村土地流轉合作社掛牌運行。浙江嘉興作為全國試點地區展開“兩分兩換”(以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障)的嘗試……

轉眼間，五年過去了。2013年的中央一號文件中首次提出，“引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉”。翻閱近些年的一號文件，這是中央政府首次鼓勵土地流轉、引導農業變革，預示著三十年后新一輪全國范圍內的土地改革即將全面啟動。

然而，與三十多年前相比，如今新一輪土改的社會背景、目標任務、復雜程度完全不可同日而語。

三十多年前，中國剛剛結束了文革，在不變革就有餓死之虞的背景下，土改成了舉國上下迫切需求;如今，農民溫飽問題已解決，社會需求呈現出多元化的趨勢，全國試點區均遭遇到因部分農戶拒絕而無法流轉到連片土地的難題。

如果說前一輪改革承擔的任務較為單純——解決基本的溫飽問題;如今土地變革則要面對一系列“難啃的硬骨頭”。眼下，中國改革就像在改建一座年久失修的老宅，土地改革正如同這座老宅的地基，牽一發而動全身。

首先，土地改革迫切要解決三農自身的問題，實現農民富裕化，農業規模化、機械化、現代化。可多地投資案例卻表明，投入大、效益低、周期長等特點使得農業投資咋看表面風光、實則風險內藏。甚至小崗村4300畝地流轉集中已近一年，至今未招到投資者。

同時，作為城鎮化的起點，政府希望借土改消弭多年積累的城鄉二元差距，實現城鄉一體化的平衡發展。正如嘉興市一位有著多年農業工作經驗的官員所說，嘉興探索土地改革已有5年，淺層問題基本解決，隨著改革進入深水區，難免就要觸及敏感區域。

如1998年中央政府承諾，家庭聯產承包責任制30年不變，如今還剩一半期限。土地流轉集中必然吸引社會資本，投資者對于土地承包到期的顧慮將越來越大。此外，農民搬入城鎮后將宅基地置換為樓房，城鄉一體化的同時，房產屬性、買賣、價值能否劃一等，都是棘手而又必須面對的難題。

土地改革看似只關乎三農問題，可土地集中耕種后，人力就會進一步從土地中釋放出來，就會沖擊著城鄉間就業、戶籍、住房、教育、社保、醫療等一系列現行雙軌制政策。

全國人大代表、國家緩控釋肥工程技術研究中心主任萬連步指出，政府不能只把眼睛盯著土改本身，還要未雨綢繆改革后農民就業安置、醫療社保等一系列保障問題。他認為，對農民的教育培訓最為關鍵。留守農民需要適應新型現代化農業，進城農民需要掌握一技之長、適應工業和服務業用工需求。培育新型職業農民是發展現代農業、推動城鎮化發展的當務之急。

2013年11月，安徽省恰在十八屆三中全會閉幕的當天出臺了一系列土改新政。正如一位參與政策制定的安徽官員所說，如果說上一輪僅靠一項制度的調整就能釋放出巨大的生產力，如今中國土地改革需要的是系統性、多層面的探索與試點，需要經歷長時間攻堅克難才可能功成。

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全面推進農村集體土地確權頒證工作，開展農村土地承包經營權登記試點。必須堅持把解決好“三農”問題作為全部工作的重中之重，這是歷史經驗的科學總結，既管當前，也管長遠，是長期指導思想。農村土地制度關乎農村的根本穩定，也關乎中國的長遠發展，其核心是要保障農民的財產權益，底線是嚴守18億畝耕地紅線。要堅持以家庭承包經營為基礎，支持發展多種形式新型農民合作組織和多層次的農業社會化服務組織，逐步構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，始終注重保護法律賦予農民的財產權利，調動農民積極性。

——《2013政府工作報告》

來源：經濟觀察報第10版 作者：種昂日期：2014年3月3日